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基层频现“和稀泥”式执法 会带来哪些不良后果?

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  本期嘉宾:

  尤陈俊(中国人民大学法学院副教授,博士生导师)

  吕德文(武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

  李 民(北京市丰台区调解员协会副会长)

  徐建辉(基层公安)

  房清江(基层公务员)

  陈广江(职员)

  导语:近日,基层执法中出现了几起“和稀泥”事件,引发舆论广泛关注。缘何部分基层执法者会采用“和稀泥”式的执法方式?这种执法方式会带来哪些不良后果?在推进全面依法治国的进程中,如何在促进纠纷快速解决和维护社会公平正义之间寻求平衡?本期“声音版”邀请相关专家、基层民警、读者一道进行探讨,敬请关注。

  基层执法应当注重规则和法治意识

  □ 尤陈俊

  前不久发生在河南淇县农村的“瓜农西瓜被偷反倒赔偿偷瓜者300元”事件的最初处理,让笔者想起了著名社会学家费孝通先生在七十多年前出版的《乡土中国》中的一番话。费孝通在此书的“无讼”一章中谈到,在从乡土社会蜕变的过程中,倘若不先在社会结构和思想观念上有一番改革,单单只是将法律推行下乡,则很可能会出现“法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了”的后果,以至于一些不容于乡土伦理的人物将法律作为一种新的护符,“这些凭借一点法律知识的败类,却会在乡间为非作恶起来,法律还要去保护他”。

  在传统中国,“不可偷盗”是礼治秩序所教化的核心行为规范之一。当时在物质稀缺的广大农村维系此一行为规范的力量,不仅来自于由乡间舆论所支撑的乡土伦理,还包括国家法律的明文规定,例如《唐律疏议》中便规定“诸于官私田园辄食瓜果之类,坐赃论;弃毁者,亦如之;即持去者,准盗论”,而《大明律》《大清律例》当中则皆规定了“擅食田园瓜果”这一专门罪名(“凡于他人田园擅食田园瓜果之类,坐赃论。弃毁者,罪亦如之”)。也就是说,在传统中国的农业社会当中,不可偷盗他人田地里的瓜果,是当时的礼治秩序和法律制度所共同致力于维系的行为规范。

  发生在河南淇县的上述事件,若借用费孝通先生的话来说,在某种程度上反映了一些农村地区的礼治秩序已被破坏而法治秩序却尚未在当地人们的生活中真正扎下根来。之所以如此说,是因为一方面,当地的一些村民经常跑到他人地里明目张胆地偷瓜,而不顾及乡间舆论和自家颜面,甚至有偷瓜者在被抓现行意外受小伤后还自己报警;另一方面,像瓜农庞某这样的当地百姓在财产受损时,最初非但未能获得法制的实际庇护,反倒因为在拉扯时无意中导致偷瓜者摔倒擦伤膝盖而赔了对方300元钱。

  要破解这种尴尬的局面,一方面需要重视发挥道德的教化作用,在农村基层社会借助乡规民约等自治性行为规范,弘扬既传承优秀传统文化又契合新时代要求的道德风尚,以道德力量辅助守法文化的真正建立;另一方面,在通过执法等形式将法律的力量直接楔入农村基层社会之时,需要注意到其所承担功能的多元性,尤其是一些在网络时代被赋予或强化的功能。

  关于前一方面已有很多论述,此处不再赘言,以下仅就后一方面加以申说。在农村基层社会,当民警处理诸如前述发生在瓜农与偷瓜者之间的纠纷冲突时,他并不仅仅只是在解决一起具体的纠纷,而是还以公权力身份向当地乡民们实际展示了其所奉行的行动逻辑和规则。那种“和稀泥”式的执法方式,有时或许会被当事人无奈地隐忍接受,但其处理结果与民众朴素正义感之间的冲突(就像上述事件最初处理方式所造成的那样),必将导致国家法律所负载的规则意识无法在当事人及其周边人们的心中得到彰明、扎根和强化。

  而且,在网络时代,执法者在一次执法过程中是否切实落实法律规则的精神和内容,不仅直接影响到当事人的利益及其对法治的切身感知,而且还有可能通过媒体的报道,在网络空间中影响到更多社会大众对于法治现状的看法和信心。就此而言,公平执法乃是最有效的普法方式之一。在当下推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,执法人员在每一次执法时都不能目光短浅,而是要充分意识到其所从事的这种公权力行为在整体上还承担着一个重要功能,即通过执法者一次次遵行法律规则的公平执法,来潜移默化地强化社会大众的规则意识和法治意识,勿以事小而不管,更不可无原则地和稀泥般执法,以求眼下尽快摆平了事。

  基层执法须应对新挑战

  □ 吕德文

  “和稀泥”式执法是否牺牲了公平正义,在基层实践中与其说是一个理念问题,还不如说是一个实践问题。一方面,“和稀泥”式执法有深厚的实践基础。它是长期以来基层简约治理实践的产物,符合基层实际。因为,至今为止,基层执法力量仍然严重不足,完全按照执法的规范流程开展执法,怕是无法满足日益增长的社会治理需求。在这个意义上,“和稀泥”式执法是一个被迫产生的执法方式。

  同时,基层执法长期在乡土社会的情境中开展,而大调解理念下的“和稀泥”,在乡土社会中有极其深厚的情理基础。因为乡土社会也是一个熟人社会,有内部的、地方性的规范,民警在执法或者进行调解时,一般也是根据地方性的规范来进行自由裁量。正常情况下,这种裁量结果也不会出乎大多数人的意料。所以从这个意义上讲,基层执法实际上是一个调节传统的表现,也是地方性规范和法治原则相结合的一个产物,更是情理法相结合的一个结果。

  但另一方面,在城市化快速推进的今天,中国基层社会已经由熟人社会变成了半熟人、陌生人社会,人们对地方性规范的理解不尽一致,内部共识也已渐趋瓦解。在这种情况下,法治原则和底线更能符合大多数人对基层执法的想象,“和稀泥”式的执法已经失去了一定的社会基础。哄抢井盖和偷窃西瓜执法事件之所以引起人们的广泛质疑,恰恰是中国的社会基础发生改变的体现。社会不能过度苛求基层执法的规范性,但执法机关在面对巨变时代的到来,确实应该强化执法的严肃性。

  对轻率执法当反思整改

  □ 徐建辉

  近期接连发生多起基层“和稀泥”式执法事件,这些事件虽小,却也体现出个别基层民警在处理类似问题时的态度立场和原则方式。对此公众也不免困惑:基层民警执法意识和能力距人们对于法治和公平正义的期待究竟还有多远?

  的确,基层派出所人少事多,执法执勤任务重,执法环境复杂也是有目共睹。在很多城区派出所,值班民警平均每天要接十几、二十几起警情,这都是很正常的事情。试想就算一起接一起地接警、出警,就要花费多少时间?占用多大精力?在这种情况下,执法质量难免不尽如人意。

  即便是在偏远的农村地区,要做到严格规范执法也非易事。因为在这里,情理大于法理的意识依旧很浓,严格执法未必能够得到群众理解,为了追求和谐,民警常常不得不做折衷、变通处理。

  然而,目前我国正在推进全面依法治国,老百姓对公平正义的期望也更高。虽说基层民警日常处理的大多是些鸡毛蒜皮的小案小事,确实不宜激化矛盾,但也不能因此不辨是非,随意调停,降低执法标准,忽视执法效果和社会影响,甚至损害当事人的合法权益。一旦不顾事实法理、不管前因后果,机械地套用对等法则进行执法,双方各打五十大板,势必会导致法向不法妥协与让步。

  虽然目前这几起执法事件在引发舆论关注后都及时得到了纠正,但这也警示我们基层执法部门,要以此为镜鉴,举一反三、全面整改。只有切实提高基层民警的执法能力水平,强化一线执法者的法治精神和公正理念,全流程改进和加强执法监督,才能避免类似事件重演,才能赢得老百姓的信任。

  执法不公易导致矛盾升级

  □ 李 民

  基层干警在维护基层社会秩序方面起着非常关键的作用,能否及时、公平处置各类矛盾冲突,不仅事关具体矛盾的化解,也事关老百姓对公平正义和法治的直接感受。然而,现实中,由于基层干警面临案件量大、工作劳动强度高等诸多困境,导致少部分干警在处理案件时急于求成地想通过“和稀泥”的方式快速结案,怠于对案件具体情况做具体分析考量,但这种不辨是非曲直、不讲公平公正的“调解”“和稀泥”,不仅无助于双方矛盾纠纷的解决,反而可能让受害一方将怨气、怒气从另一方当事人身上转而撒向执法者。

  我在日常从事人民调解和信访接待工作中就接触到不少这样的案例。比如最近就接到一起交通事故纠纷:双方车主在发生交通事故出现冲突后,交警在处置时没有调取监控录像,没有对事件真相进行仔细查证,就听信一方说辞,出具了交通事故认定书,扣押了另一方的车辆和驾驶证。事后,这位觉得自己遭受不公平对待的车主就一纸诉状将交通队告上了法庭。以此来看,在具体的执法过程中,如果基层干警不能秉承公平正义的执法原则,单纯地追求矛盾冲突在短时间内化解,反而会给自己甚至是单位带来更大的负面影响。

  现实中,有一些老百姓之所以不停地上访,也与一些基层执法者在“和稀泥”式执法中显失公平有关,于是老百姓便转向信访试图讨回公道,这又会进一步强化老百姓“信访不信法”的认知。因此作为基层执法者,在处置每一起纠纷冲突时,哪怕是对鸡毛蒜皮的小事进行调解,也要守好公平公正的法治底线,只有这样才能真正化解双方的矛盾,而不是让矛盾逐步升级,甚至让作为居中调解的执法者成为各方指责的对象,进而产生一发不可收拾的后果。(本报记者 马树娟采访整理)

  不能陷入唯结果论误区

  □ 房清江

  执法不只涉及保护谁、惩处谁,即辨明孰是孰非,还涉及到执法成本与精力投入的权衡,个别基层干警在面对轻微违法行为及相关纠纷时,容易倾向于绕过法律及相关程序,通过调解作出处理,以求快速达到息事宁人的目的。其中,关联行为中双方谁的损害大是一个相对容易比较的参考量,譬如发生在河南的这起有关瓜农的执法事件,警方处理的一个潜在逻辑就是:人家就偷你一个瓜,你就把人家弄伤了,至于吗?你气也出了,瓜也追回了,赔点钱补偿一下,大家扯平了互不亏欠。

  这实际上陷入了“唯结果论”的误区,模糊了双方权利与责任的界限,导致瓜农正当权利受损,也透支了法律的权威。即便此案初次处理被网络曝光后,迫于舆论的压力,当地警方介入核查,通过训诫两名偷瓜女性,主动退还了之前赔偿的300元,双方达成谅解,却依然没有对瓜农制止偷瓜行为的正当性作出正面回应。从中不难窥见建立在“唯结果论”基础上的“和稀泥式”执法思维的强大惯性,而这在基层执法中具有一定的普遍性。

  片面追求息事宁人并不是法治的本义,无论是立法,还是执法、司法环节,对公民权利的保护,都应当是调节和规制社会秩序的唯一标准,只有建立在公平执法的基础上,才可能实现社会秩序的整体和谐与规范。“和稀泥”式执法当休矣,执法应当顺应社会文明进程,回归到依法执法和对公民权利保护的轨道上来,不断纠正思维观念、方式方法以及执法监督诸多方面的偏差,真正实现法律为公民权利的撑腰,维护好社会的公平正义。

  法不能向不法让步

  □ 陈广江

  最近发生的这两起引发舆论关注的执法事件有不少共同点,其中最大的共同点就是在事件引发舆论关注后,警方的态度发生了改变。从法治角度讲,无论是偷西瓜还是哄抢井盖,都是违法行为,即使不构成犯罪,也应受到治安处罚。但令人遗憾的是,最初两地警方的做法都有“和稀泥”和纵容违法行为之嫌。之后,两地警方对此前执法行为进行纠正,既是及时纠偏,也是和舆论监督的良性互动。

  相较于普通网友,基层执法者应该是掌握法律知识比较全面的人,按说不至于犯糊涂,之所以出现令人大跌眼镜的执法行为,是因为民警执法时偏离了法治思维,选择了向现实妥协。据报道,在偷瓜案发生前,当地村民偷西瓜现象可谓蔚然成风,偷和摘没啥区别,乃至有人开电动三轮车去偷。此外,哄抢也非一时一地的个案,有人称之为“中国式哄抢”。

  在爱占便宜、法不责众的从众心理下,只要有人带头,部分人的羞耻感瞬间消失,人性的弱点和阴暗面被进一步放大,道德、法治、惩罚等全被抛到了脑后。于是,偷变成了“摘”,抢变成了“捡”,连闻讯赶来的警察都无可奈何;于是,才有了“拽倒偷瓜贼倒赔300元”“当着面抢才算抢”等奇葩现象和论调。更值得注意的是,在有些地方特别在部分农村地区,长期的有法不依、执法不严,严重消弭了法律的震慑力,养痈遗患,破窗效应已然形成。

  法不能向不法让步,越是面对积重难返的局面,执法者越要挺直腰杆、站稳立场,否则无异于向受害者伤口上撒盐,进一步加剧破窗效应。对此,执法者当高度警惕。

  相关链接

  “拽倒偷瓜者倒赔300元”事件:7月29日,河南省鹤壁市淇县瓜农庞某在阻拦偷瓜者时,导致其摔倒膝盖擦伤。民警到场调解时,考虑到偷瓜者受伤,让庞某赔偿宋某300元医药费。此事经媒体报道后,鹤壁市公安局启动执法监督程序,涉事民警被停职。

  “货车侧翻村民搬空33吨井盖”事件:8月1日,一满载井盖的半挂车途经河南固始县发生侧翻。次日,井盖几乎被附近村民搬光。但民警回应称,此事够不上哄抢。此番表述引发舆论质疑。随后,河南省固始县成立专案组并组织专门力量追回部分井盖,涉事民警已停职。

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